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      握指成拳的聚合效應
      ——江西鷹潭市創新執法模式保護河湖生態
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      2021-07-07
        □通訊員 陶麗琴 祝高明

        進入汛期,一輪又一輪的大雨頻頻降臨信江流域,河湖水位快速上漲。然而,居住在沿岸的江西鷹潭市民卻處變不驚:過去河道存在亂采亂挖現象,給岸線穩定和堤基穩固埋下嚴重隱患。2016年,鷹潭市實行河湖管理保護綜合執法,河道無序采砂得到明顯遏制,防洪保安瀾有了堅實基礎。 

        鷹潭市河湖管理保護綜合執法,即以水上公安為主體,以市水政監察支隊為基礎,歸并全市涉及河湖管理保護的行政執法職責,組建市河湖管理保護綜合行政執法支隊,建立以信江為核心的河湖綜合巡查、綜合防控、綜合執法“三位一體”的新機制,對河湖進行強有力的監管和保護。 

        這一在河長制工作機制下的創新舉措,不僅促進了河道防洪減災功能的實現,而且嚴厲打擊了非法偷排污水、非法傾倒垃圾等行為,河湖生態環境明顯改善,穿城而過的信江給依水而居的市民帶來了更加美好的體驗。 

        江西省人大環資委對鷹潭市河湖管理保護綜合執法給予高度評價,認為以水上公安為主要執法力量的河湖綜合行政執法,改變了過去各部門“單打獨斗”、行政執法“疲軟”的被動局面,充分展現了強制執行力和威懾力,值得推廣。 

        一場由瘋狂盜采引發的改革,推動河湖執法由分散走向集中 

        2016年1月22日,央視《經濟半小時》播發一則以“天價砂場背后”為題,在信江石港大橋上游500米范圍內從事非法采砂帶來安全隱患的報道,引發社會各界廣泛關注。 

        “當時采取河道采砂權拍賣方式,報道中的這處采砂權起拍價560萬,成交價6500萬。”鷹潭市水利局副局長、市河長辦專職副主任黃任發說,采砂權的起拍價是經過精確計算的,成交價飆升超過10倍,只有超范圍盜采才能回本。 

        多年來,在暴利驅使下,盜采河砂幾近瘋狂。水行政主管部門幾乎窮盡一切手段,但盜采行為禁而不止、止而不絕。 

        盜采河砂帶來的安全隱患遠不止防洪這一項。偷運河砂屢禁不絕,存在較大的道路交通安全隱患;采砂場沒有避開水源地,直接污染飲用水水質;采砂場設在魚類產卵場、索餌場、越冬場,對魚類生態構成很大威脅……種種違法行為導致水生態嚴重受損,引發群眾強烈不滿。2013年至2016年,鷹潭市政協連續4年以《委員意見建議綜合反映》專報市委、市政府,要求解決河湖生態監管問題。

        據了解,鷹潭市河湖生態的監管部門有水利、交通、農業、環保、海事等5家責任主體,但以往經常各自為政,并且缺乏強制手段,看似各部門都在管,實則難以真正管到位,“九龍治水治不好水”的局面長期存在。以河道采砂監管為例,作為監管主體的市水政監察支隊,人員力量薄弱、裝備落后、手段有限,而監管對象采砂業主大多經濟實力雄厚,有的甚至具有黑社會背景,因而難以有效執法。 

        2016年,江西全省實行河湖長制,給解決盜采河砂和河湖生態問題帶來了契機。當年3月,鷹潭市將河湖采砂權收歸國有,并出臺《鷹潭市河湖管理保護綜合行政執法體制改革工作方案》,著力解決信江等河湖保護執法力量“散弱小”問題,整合相關力量,建立權責明確、執法規范、監督有效、保障有力的河湖管理保護綜合行政執法隊伍,全面統一履行全市河湖管理和保護職責。 

        鷹潭此舉在全國開創了全域河湖生態管理保護綜合執法的先河。從2016年至今,河湖生態管理保護綜合執法這一工作機制持續發揮作用,為河湖生命健康撐起了一片天。 

        編制不增、身份不變、深度融合,創新執法確保河湖監管到位、打擊有力 

        河湖生態監管執法,在全國各地都是一個大難題,鷹潭市進行執法隊伍體制機制改革,解決了河湖生態管理保護面臨的突出問題,消除了河湖生態執法工作的短板,取得顯著成效。他們的探索和實踐可歸納為:基本不改變各部門現行管理體制、編制,聯合辦公,融合執法,改善以往部門職能交叉、力量不強、執法成效差的被動局面,從體制上動“刀子”,讓執法這把“利劍”持續發揮震懾違法行為的作用。 

        采用“員額制”方式組建執法支隊。在編制不增加、機構不升格、執法人員原有身份不改變的前提下,以市水政監察支隊機構編制為執法載體和基礎,利用市公安局水上分局執法力量,組建市河湖綜合行政執法支隊,作為市水利局(市河長辦)管理的正科級全額撥款事業單位。執法人員共25名,包括常設事業編制6名,從原市水政監察支隊劃轉;市公安局水上分局警力15名,環保、交通、海事、農糧等部門執法人員各1名。 

        新組建的機構除水政監察支隊人員編制全部劃入外,水上公安、環保、交通、農糧、海事等相關部門不再劃轉人員編制,只按核定的執法員額派出執法人員到支隊任職,工作與原單位完全脫鉤,考核獎懲由支隊統一負責。“員額制”方式,既保障了機構編制“只減不增”,又解決了行政執法隊伍“散弱小”的問題,集聚力量攥指成拳,形成執法合力。 

        采用“列舉制”方式整合執法職能,將原來分屬水利、環保、交通、海事、農糧、水上公安等6個部門履行的水政、水體污染監測、港航、海事、漁政、水上治安等涉河湖管理保護9個方面的行政處罰、行政強制職責整合,劃入新組建的市河湖綜合行政執法支隊一家履行,變“九龍治水”為“一龍治水”。 

        市河湖綜合行政執法支隊實行集中辦公,執法經費參照縣級公安機關標準,列入市財政預算。 

        從分部門執法到集中綜合執法,鷹潭市這項體制機制改革是否符合法律規定?相關專家表示:由河湖綜合行政執法支隊履行原本屬于6個部門的涉水職能,其只是作為一個執行主體,行政法律主體仍然是各行政主管部門。因此,這一改革并不違反法律規定。 

        從專項到常態,執法協作促進行政執法與刑事司法無縫對接 

        曾經對盜采河砂違法行為,許多地方都采取由政府統一部署,動用公安干警與水政監察及相關部門聯合執法,這樣的專項行動次數有限,打擊效果有限。而鷹潭采取的是以水上公安為主要力量、常態化的綜合執法模式,執法的效率和效能大大提升。 

        綜合執法的優勢在于“綜合”,這種模式與過去相比有哪些變化? 

        據了解,以前信江河道違法采砂、違章建筑行為屢禁不止,行政執法往往受到暴力阻擾,基本上是拆不動,整治不下去。“在巡查中,如發現涉嫌犯罪的,可由水上公安采取刑事拘留等多種強制措施,打擊力和震懾力明顯增強。”市河湖綜合行政執法支隊副支隊長吳淵感受明顯。 

        市河湖綜合行政執法支隊支隊長、市公安局水上分局局長姚勇的感受更為強烈。他說:“水上公安以前處理的是水上治安案件和刑事案件,接警出現場。即使發現河道采砂和涉河建筑,因職責和權限,查不到相關信息,也不知道是否經過審批、是否違法。現在按職責每天巡河,執法隊伍中有各行政部門人員參與,發現問題可以即刻通過本部門的信息系統查詢,執法有針對性,效率更高。” 

        河湖執法,現場取證是為后期司法處理提供依據。但以前行政部門執法取證往往不專業、不規范,不一定符合刑事審判證據的要求,公安部門重新取證現場又消失了,對犯罪行為的審判不利。現在綜合執法,公安人員直接取證,為犯罪行為進入司法打擊范圍提供了基礎條件。 

        行政執法借助公安的力量效果如何?又怎樣讓公安隊伍全身心地投入河湖生態監管執法中?鷹潭5年多的實踐給出了答案。 

        改革以來,鷹潭市以整治亂采亂挖、亂搭亂建、亂倒亂排、亂毒亂電、亂丟亂棄等“五亂”為重點,先后取締非法上岸碼頭52處、非法卸砂桁吊45臺,清理非法砂石料15.08萬立方米,處理河湖涉水案件32起,刑拘27人,徹底切割全市所有“三無”及廢舊采運砂船,從源頭上遏制了非法采砂行為。事實證明,建立河湖管理保護綜合行政執法隊伍后,涉水執法體制順了、力量強了、效果好了。 

        改革后,市公安局水上分局執法人員的工作狀態也發生了很大變化。“過去由于裝備欠缺,水上執法,尤其是夜間現場執法面臨一定的風險。執法首先要保障人身安全,現在裝備方面有了較大提升,沿河安裝了監控探頭,在室內都可隨時監控。”姚勇感受很深。 

        在河長制工作體系下,綜合執法所需船只、車輛等裝備在現有執法裝備中統一調撥,確保河湖執法不受經費、裝備等問題困擾。 

        經費上的保障、裝備上的升級、執法能力的提升,極大地激發了水上公安執法人員的責任心、使命感,市公安局水上分局也因綜合執法迎來了它的高光時刻:2017年偵辦的吳某某等人非法采砂一案,通過綜合執法,主動出擊,強化前期摸排,及時固定證據,為案件偵破贏得先機,保證刑事訴訟工作順利進行,成為全省十大經典案例。 

        近幾年,鷹潭市公安局水上分局在年度考核中,在全市名列前茅,在全省進入第一方陣,令全體干警自信、自豪。 

        江西省人大和省公安廳多次調研后都認為,鷹潭市河湖綜合執法,公安機關提前介入,保留證據、固定證據,促進了行政執法與刑事司法的無縫對接,用執法協作化解了河湖治理難題,效果明顯。

        來源:中國水利報 2021年7月7日

      陶麗琴 祝高明
      實習編輯:王瑜
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